檢視「推動我國學前教育公共化」基礎研究案/期末報告的原始碼

[[分類:學前教育]]
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<p style='font-size:28pt'>「推動我國學前教育公共化」<br/>基礎研究案<br/>期末報告</p>
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<table style='border:none'><tr><td style='border:none'>
<p style='font-size:16pt'>委託機關：教育部國民及學前教育署</p> 
<p style='font-size:16pt'>承辦單位：中華民國振學學會</p> 
<p style='font-size:16pt'>執行期程：108 年 10 月 1 日至 109 年 6 月 30 日</p> 
<p style='font-size:16pt'>計畫主持人：丁志仁(振鐸學會常務理事)</p> 
</td></tr></table>
<br/><br/><br/><br/><br/><br/>
<p style='font-size:16pt'>中華民國 109 年 6 月 30 日</p>
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<div style='page:handBookA4Catalog'>
<P class=ca24 align=center>目錄</p>
<P class='ca16'>壹、本案緣起……………………………………………………	1</p>
<P class='ca16'>貳、問題剖析……………………………………………………	1</p>   
<P class='ca16'>參、主要結論與建議論…………………………………………	2</p>
<P class='ca16'>肆、「學前教育公共化」所需經費……………………………	7</p>
<P class='ca16'>伍、政府教育經費跨年分析……………………………………	7</p>
<P class='ca16'>陸、他山之石……………………………………………………	7</p>
<P class='ca16'>柒、附錄</p>
<P class='ca16'>附件一、公立幼兒園於學前教育公共化之角色與定位……… 9</p>
<p class='ca16'>附件二、非營利幼兒園的軌跡………………………………… 13</p>
<p class='ca16'>附件三、我們需要真正的學前教育公共化…………………… 14</p>
<p class='ca16'>附件四、國民小學與國民中學員額編制準則………………… 15</p>
<p class='ca16'>附件五、課稅配套補助要點…………………………………… 18</p>
<p class='ca16'>附件六、課稅配套補助要點之補充說明……………………… 20</p>
</div>
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<div style='page:handBookA4'><div style='page:PN'>

==本案緣起==
基於以下的理由，台灣主要的民間教育團體認為台灣已經到了應「認真」研議如何讓台灣的學前教育成為「公共服務」的時代。

===一、學前教育公共化已是已開發國家的教育趨勢===
學前教育公共化已是先進國家主流方向，其目的為透過大量公共投資，調控幼兒托育服務之平價(affordable)、優質(accountable)、普及(accessible)程度，進而達成及早投資幼兒教育、支持青年家庭、緩解少子女化等多重目的。

OECD指出學前三年教育有助於改善幼兒各方面的能力，如：智力發展、獨立性、和人際關係等，多數西方國家近年莫不投入更多資源在學前教育，由國家負擔起更多的責任。如今從這些國家有極高之幼兒教育率、女性勞動參與率，以及總生育率來看，投資已見成效，反觀我國不僅皆遠低於西方先進國家，甚至低於日本、韓國。如此，長遠將嚴重不利國力發展。

===二、教育部已經進行相當多的準備工作===
教育部近十年來已陸續推動許多幼兒教育政策，包括「五歲幼兒免學費教育計劃」、「幼托整合政策」、「優質教保發展計劃」等，足見政府對幼兒教育日趨重視。此外，為因應少子女化危機，行政院於106年開始推動準公共化幼兒園及托育政策，在難以普設公幼的現實與家長迫切的需求之間，提出暫時的解方。然而，政府仍必須思考實踐台灣學前教育公共化的路徑圖。

===三、我國「推動學前教育公共化」應參考國外經驗===
由於北歐的租稅負擔率高出我國甚多，其學前教育公共化的財務規畫在我國較難達成。而法國的租稅費負擔率則接近我國第八屆總統就職時的租稅負擔率，加上我國《教育經費編列管理法》甚具特色的規定，參考法國經驗對我國學前教育之推動，較具可行性。法國是辦理學前教育歷史最悠久的國家，早在1881年即建立2至7歲的免費教育，廣設公立機構--「母親學校」(écoles maternelles)，提供2-6歲幼兒之教育，減輕家庭負擔，並使幼兒順利銜接小學，將幼兒教育和小學教育構成完等的初等教育體系。目前4-5歲幼兒就學率已達100%，3歲幼兒也高達98%。總統馬克宏更宣布要全面降低義務教育年齡至3歲，以改變教育不平等的現象。

相較法國辦理公共托育的悠久歷史，德國自1990年代基督教民主黨執政時，才開始重視少子女化問題。學者指出許多德國婦女面臨生育小孩和工作二擇一的難題，因為公共托育設施不足而決定不生小孩，是生育率低迷的主要原因。梅克爾政府引進瑞典模式，於2008年推出托育改革法案，除發放鼓勵父親育兒的新親職津貼，更由國家利用公有閒置空間，補助設置托育機構。2016年的生育率達到1973年以來的最高點，被認為是值得仿效的托育政策。

日本為亞洲國家中學前教育較為進步者，亦值得參考。三國當中以法國與台灣的許多特點較為接近，值得借鏡處最多，德國與日本亦值得參考。了解此三國曾經遭遇的問題與挑戰，可做為台灣邁向學前教育公共化的借鏡。

===未來展望===
所以我們聯合其他教育團體，並向教育部申請補助，推動本基礎研究，以期能分階段推動台灣學前教育公共化的進程，透過學前教育公共化幫助台灣社會達成以下進展：
#增進兒童福祉：學前教育能以「公益規準」取代「商業利益規準」，讓兒童能有真正符合其身心階段的學習，幫助其一生的發展。
#提高婦女勞動參與：可信賴的學前教育公共服務，能讓婦女進入勞動市場，提高性別平權，增加家庭的經濟安全。
#幫助家庭脫貧：掉進貧窮文化的家庭，家庭收入可能只比收支平衡線低了幾千元，就會使得家庭必須放棄改善自身處境的機會，換取眼前的生活所需。而提高婦女勞動參與的收入可能正可以抵消這幾千塊錢的落差。
#緩解少子化衝擊：在歐洲試過，惟一真正能緩解已開發社會少子化現象的公共政策，只有免費或平價的學前托育。

==問題剖析==
===一、對公共服務進行界定===
經民間各團體討論，公共服務應符三個規準：
#平等參與，不論貧富、都會與偏鄉，都能得到近似質量的服務
#公益規準，以受服務者的福祉為準，提供適合他年齡或身份的服務
#社會集體分擔，由政府抽稅維持，向人民普遍提供服務。
依據上述三個規準，公共服務應符合兩項流程上的特徵：
#權責相符
#公開透明

'''依上述的界定我們可以和商品化的教育服務做一個比較'''：
#依市場供需法則提供教育服務。
#有如下之問題：
#*價高者得，無法兼顧平等參與原則，有錢的中上階級才能得到服務。
#*無法服膺公益規準原則，市場上「賣相」好的商品，即是好的商品。如幼稚園開始教英語。
#*教育本質落到次要地位，為了商業利益，包裝賣出「偽教育」。
#*常以「權利金」與「機密性」獲得商業利益，無法顧及「權責相符」與「公開透明」。
#有如下之價值：補充教育公共服務無法提供的教育服務。如果公共教育服務越窄小，商業教育服務的正當性與領域就會越擴大。

===二、將要具體推動事宜拆解成四個問題===
====(一)穩定的財源支持(找錢)====
粗估以二、三、四、五歲推動學前教育公共化為目標，政府每年此部分的教育經費約需 700 億。目前政府此部分的支出約每年 300 億，另有 400 億須額外籌措。
====(二)適當的勞動條件(找人)====
透過推動適當改善教保服務人員(educarer,教保師)的勞動條件，輔以「教育自造者培力」確實能在未來十年內，建立起支撐公共化學前教育的教保師隊伍。
====(三)取得用地(找地)====
如何取得學前教育公共化所需用地，才是整個學前教育公共化的最大困難。
====(四)建立學前教育視導體系====
當學前教育是「商品」政府只需要低補助、低規範、低視導；但當學前教育是一年要花納稅人 700 億的「公共服務」時，我國的學前教育即進入高補助、高規範、高視導的新階段了。

===三、覓得適當的國際參照===
藉由比較法國、德國、日本等學前教育制度，參考國內的統計數據，尋找適合我國參考，學前教育又穩健、普及的國家，提供我國解決實際推動問題的線索。

==主要結論與建議：==
===一、法國為我國推動學前教育公共化較為理想的參照國===
究其理由如下：
#租稅負擔率約為 20% ，高出我國不算太多。
#公共學前教育的比例極高，正是我國效法與追求的目標。
#公共托育是家庭政策的一部分，與婦女勞動參與、家庭工資連結，並有強烈的輿論支持和合法地位。
#「家庭政策基金」(caisse familiale)持續支持法國公共托育發展。
#學前教育的從業人員較為多元。

===二、我國學前教育公共化長程推動路徑===
<table style='border:none'>
<tr><th style='border:none'>　</th><th rowspan=2></th><th rowspan=2 style='border:1px solid black;padding:10px;'>非營<br/>利幼<br/>兒園</th><th rowspan=2>①<br/>←</th><th rowspan=2 style='border:1px solid black;padding:10px;'>準公共<br/>私立<br/>幼兒園</th><th rowspan=2>②<br/>←</th><th rowspan=2 style='border:1px solid black;padding:10px;'>未加盟<br/>準公共<br/>私幼</th><th rowspan=2>　</th><th style='border:none'>　</th></tr>
<tr><th style='border:1px solid black;padding:10px;'>公立<br/>幼兒園</th><th style='border:1px solid black;padding:10px;'>高端<br/>私幼</th></tr>
</table>
'''重要原則'''
#維持多元的幼兒教育生態。
#尊重人民對不同幼兒園樣態的選擇。
#尊重業者的經營選擇，如高端價高的私幼，可以服務較高所得的家庭。
#公幼維持既有規模或微幅成長。
'''誘導流動'''

①準公共私立幼兒園逐步向非營利幼兒園流動：
#改善勞動條件，並推動勞動合作，承攬非營利幼兒園。
#強化非營利幼兒園的政府協助，增加其招生優勢。
#鼓勵現有私幼轉型為非營利幼兒園。
#正常化非營利幼兒園的視導工作，並比肩對私幼的視導工作。
②未加盟準公共之私幼，向非營利幼兒園或準公共幼兒園流動：
#家長有補助，創造私幼的相對招生優勢
#教師的勞動條件差異，促使人才向非營利幼兒園流動

===三、依《教育經費編列與管理法》提供穩定的財源支持===
#修正政府教育經費增幅為中央佔其三年歲入淨額的 15% ，各地方約佔其三年歲入淨額的 35% 。
#*全國教育經費的平均增幅，由「每七年新增一千億」，轉變為「每十年新增一千億」。
#*地方政府負擔得起增幅，不必做假帳。
#增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」<br/>其作用為：
##建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
##可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
##每年教育經費法定下限得以滿足。
##運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
#應增加決算稽核與落實基金滾存。

===四、調整主要服務人員的身份、勞動條件、來源===
推動非營利幼兒園進行如下改革：
#推動教保服務人員為教保師(educarer)。
#改善教保師的勞動條件：月薪 4 萬，外加勞保、健保、勞退暨一個月工作獎金。國庫每年再分擔教保師的退撫準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
#建立教保師的能力認證學分表，以及檢定標準。
#同時承認教保師「培育學程」、「教育自造者培力」(自我培力)、以及混搭前兩者的混合模式等共三種培力模式。
#抑注補助經費，以其在未來十年內，建立起能支撐公共化學前教育的教保師隊伍。
#鼓勵取得教保師資格者加入「勞動合作社」，以「勞動合作社」為聚合平台，伺機成立法人，承攬非營利幼兒園。
#修法提供地方政府直營非營利幼兒園的法源，由公教的園長，帶領教保師經營非營利幼兒園，雙方走的是勞基法下的關係。
===五、籌備各縣市非營利幼兒園用地討論===
#在每一縣市找一個以上合作的 NGO 團體，可以是教師團體、可以是家長團體、可以是社區大學、可以是幼兒園、可以是民代辦公室或服務處。
#培力合作團體成員：
#*舉辦客廳會之方法與要領。
#*調研該縣市非營利幼兒園用地之潛在可能性(含訪問該縣市幼兒教育科)
#*調研該縣市教育決算與歲入決算。
#*調研可行的學前教育視導模式。
#*建立以幼兒家長為主體的社運力量。
===六、建構幼教視導體系===
#建立雲端資料庫及其運作規則，以為神經中樞。
#融入「開放政府」精神，讓民間與家長充分揭露現場資訊，陽光直接照入服務現場。
#讓家長互助平台化。
#視導採「結果論」之精神，直接觀察兒童所受之處遇。減少「程序論」之精神，也減少程序要求。
#視導個案化，由專案視導人力結合民間志工人力，共同組成視導小組，在共同的公益規準之下，與園方商議個別的視導方案。
===七、民代意見初探===
#咸認學前教育公共化很重要，應該加以推動，解除民眾之痛苦。
#但在推動方法上則大致分成兩派：
#*一派認為國教直接向下延伸，政府可以大力介入。
#*另一派則認為我們應該尊重民間經營私立幼兒園之權利，會更支持政府用津貼的方式介入。

==「學前教育公共化」所需經費==
{{:「學前教育公共化」所需經費}}

==[http://jendo.org/files/福留子孫/91-108年度全國教育經費數額分析.xlsx 政府教育經費跨年分析]==
{{:政府教育經費跨年分析}}

==他山之石==
{{:法國、德國、日本學前教育探討}}

<p style='font-size:18pt;page-break-before:always;mso-break-type:section-break;'>附件一、公立幼兒園於學前教育公共化之角色與定位</p>
{{:公立幼兒園於學前教育公共化之角色與定位}}

<p style='font-size:18pt;page-break-before:always;mso-break-type:section-break;'>附件二、非營利幼兒園的軌跡</p>
{{:非營利幼兒園的軌跡}}

<p style='font-size:18pt;page-break-before:always;mso-break-type:section-break;'>附件三、我們需要真正的學前教育公共化</p>
{{:我們需要真正的學前教育公共化}}
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